二 地方政府获得大量土地收入

在土地资本化背景下，随着工业化和城镇化进程的加快，在以GDP为目标的政绩考核机制下，我国土地开发和出让的规模不断扩大，土地价格不断飙升（见表1-1），地方政府凭借对土地的垄断地位，获得巨大的土地相关收入，土地相关收入成为地方政府财政收入的重要来源，形成了独具特色的“土地财政”现象，且地方政府对土地财政的依赖越来越严重。从现有对土地财政的研究来看，多数学者认为土地财政应包括土地直接相关的税收、土地有偿使用收入、土地征用及房地产相关的间接税收等（刘红梅等，2008；曹广忠等，2007；刘守英、周飞舟等，2012）。参考李尚蒲等（2010）、顾纯俊（2012）、吴冠岑等（2013）等的研究，笔者对2000—2014年地方政府土地财政收入进行了测算，结果表明，2000—2014年中国地方政府共获得37.23万亿元土地财政收入（见附件1），在上述测算的土地财政收入中，土地出让收入占比最大，土地出让收入从2000年的595.58亿元增长到2014年的3.4万亿元左右，年均增长33.0%（见表1-2）。土地出让收入已经成为地方政府所能支配的最大的预算外收入，成为弥补地方政府财政收支缺口的重要源泉，地方政府初步形成了“吃饭靠财政、建设靠土地”格局。2000—2015年，地方政府所获得的土地出让收入占财政收入的比重高达50.54%（见图1-2）。

地方政府在土地开发过程中除直接获得土地财政收入外，还积极以土地财政收入为支撑，搭建各种不同类型的地方投融资平台，通过土地抵押和土地担保获得土地融资收入，为城镇化建设融资，积极获得土地融资收入。笔者认为，地方政府的土地融资收入主要包括土地抵押贷款收入和以土地为担保所发行的“城投债”。从统计数据来看，截至2015年底，全国84个重点城市共有49.08万公顷土地被抵押，地方政府所获得的抵押贷款总额为11.33万亿元，全年土地抵押面积净增3.87万亿公顷，抵押贷款净增1.78万亿元。

由于系统性的土地财政收入面板数据难以获得，在本书以下分析中，笔者将用地方政府在土地开发中所获得的土地出让收入和融资收入来表征土地收入。