第一章 城市社区治理模式创新中的社区治理结构

第一节 问题的提出：社区变迁中的城市社区治理

一 引言：城市中国及城市中国问题的兴起

据国家统计局最新公布的数据，“2018年，全国大陆总人口为139538万人。从城乡结构看，城镇常住人口83137万人，比上年末增加1790万人；乡村常住人口56401万人，比上年末减少1260万人。城镇人口占总人口比重（常住人口城镇化率）为59.58%，比上年末提高1.06个百分点”。[1]城镇人口占总人口比重从1982年的21.1%，到2011年首次超过50%，再到2017年的58.5%（对应城镇常住人口约8.13亿人），[2]到2018年的59.58%，呈现出迅速且稳定的增长趋势，这从一定程度上可以说明，“城市中国”已经取代“乡土中国”，成为当今中国宏观整体特征的有效概述。

在2018年全国分省统计数据中，上海市、北京市、天津市的人口城镇化率均已超过83%，贵州省、云南省、甘肃省三地的人口城镇化率虽然都没有超过50%，但均在47%左右，只有西藏自治区刚刚超过30%，其他各个省级行政区划的人口城镇化率均在50%以上。

表1.1 中国城镇人口占总人口比重[3]

人口在城市中相对高密度的聚集，对比人口在乡村中相对低密度的聚集，带来了人际互动频度、社会事务种类、利益协调整合、资源环境瓶颈、医疗卫生压力等城市中国发生的一系列重要变迁，呼吁这一领域的研究从认识论、方法论到关注重点的转移。仅以人口在城市中高密度聚集给城市给排水系统带来的挑战为例，为了解决快速城市化带来的城市危机，1852—1870年，法国巴黎塞纳行政区行政长官乔治·欧仁·奥斯曼男爵聘请了欧仁·贝尔格朗德等一批著名建筑师、规划专家和水利专家，对巴黎市区的地下排水系统进行了大规模的规划和改造，有效缓解了因人口快速膨胀带来的水污染造成的公共卫生危机。“改造之前，巴黎的环境非常恶劣，处处充斥着肮脏与瘟疫，城市中的古老建筑旁到处是破旧的木棚，散发着腐朽的味道。巴黎70%的人口的生存条件都非常差，用水短缺而水质差，缺乏照明，空气混浊，绿地很少，等等，这些都构成古老巴黎的阴暗面。……奥斯曼在道路旁设置了公共厕所、喷泉式饮水器……路面自动洒水设施。下水管道总长由过去的142公里扩展至600公里，而且先前的管道只有15公里保留下来，绝大部分是重建，同时管道直径尺寸也增大许多”。[4]

同时期处于快速城市化阶段的英国，“在1840年代的曼彻斯特，大约12%的人口居住在地下室。地下室住所在旧工业城市极为常见，新兴城市情况要好一些。这些地下室经常成为街道排水道和下水道所渗透出的、散发着恶臭的污物的容器。……人畜粪便的处理，这是处于城市化进程中的维多利亚社会所面临的最大挑战之一。……在19世纪上半叶，粪坑是最常见的人类排泄物处置方式。由于城市人口越来越密集，之前的粪坑很快被装满，毗邻的土地被秽物渗透，变成粪肥沼泽地，甚至附近的井水都受到污染。……威廉·法尔估算，1831—1839年乡村地区死亡率是18.2‰，城市地区死亡率是26.2‰。城市内部各区死亡率亦有很大不同。在1840年曼彻斯特的布劳顿郊区的人口死亡率为15.8‰，靠近市中心的阿德维克人口死亡率为28.6‰，市中心的死亡率高达35.2‰，是中产阶级聚居区的两倍以上”。[5]

同样的故事也发生在19世纪末的美国，“人们普遍认为水体可以净化一切污秽，而水源污染并未引起大众警觉，城市有时甚至责令居民将粪秽等生活垃圾直接倾入河中。面对人口激增产生的巨大用水需求，很多城市遭遇了水资源短缺的困境。工业重镇芝加哥直到1840年仍然没有完备的供水系统。全市仅有的一家供水公司只能满足城市东南一隅的日常需求，近4/5的地区直接从受到污染的芝加哥河中汲取生活用水。由于用水紧张，各种生活污秽很难通过下水道冲刷至排污口外，作为城市重要卫生设施的下水道难以发挥有效作用，生活用水污染成为诱发多种传染性疾病的重要因素。……1890年美国城市婴儿死亡率（243.3‰）高出农村地区（121.2‰）一倍多……排污管道开始在许多城市大规模兴建，1870年至1920年城市人均使用下水道比例由50%上升至87%，拥有下水道的社区数量从100个增加到3000个。……1880年至1905年间，芝加哥和费城的排污设施增加到原先的5倍多。……仅清洁用水项目就减少近50%的城市死亡人数，其中婴儿死亡率下降幅度高达75%。相应人均寿命得到显著提高，马萨诸塞州人均寿命由1850年的38.3岁提高到46.1岁”。[6]

19世纪末欧美主要国家城市的城市化历史经验，说明了人口城镇化水平的迅速跃进，既意味着社会分工效率的提升，也能进一步带来社会分工效率的提升；但是人口城镇化的迅速转变所带来的挑战则往往被有意或无意忽略，尽管其代价深重。[7]而一旦将“全国人户分离人口2.86亿人，其中流动人口2.41亿人”[8]这一关键细节纳入“城市治理”这一重要变迁的分析中，“高度流动”也在超越“安土重迁”，成为对城市中国典型特征的另一鲜明注脚。在以往研究中被描述为“乡土社会是安土重迁的，生于斯、长于斯、死于斯的社会”[9]的这一以“安土重迁”为集中体现的历史特征已经不再成为描述中国人口的唯一特征。今天无论是社会个体在其生命历程中发生流动可能性的频率，为此持续的流动时间、产生的流动距离，还是社会整体具有流动历史的流动人口占全国总人口的流动比率，以及流动人口流动所产生的永久迁移性可能，都已经成为描述中国人口的另一个重要特征。城市中国中人口高度流动等特质的兴起，与其他变迁特质交织在一起，增加了对城市中国问题理解的难度。

与此同时，即使不考虑“乡土中国”到“城市中国”这一宏观整体变迁及其所带来的理解难度，1998年7月3日《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》（〔1998〕23号）文件出台，决定自当年起停止住房实物分配，建立住房分配货币化、住房供给商品化、社会化的住房新体制。福利分房时代中“等国家建房、靠组织分房、要单位给房”和“国家定面积、定标准、定租金，无法转卖、限制转租”的典型特征，转变为住房市场化时代中“个人及家庭根据自身消费能力购买”和“个人及家庭享有由商品房购买行为衍生的一系列物权”的典型特征，中国城市社会业已发生翻天覆地的变化。

国家和单位在城市居民住房供给中的角色地位转变，同样给城市基层社会治理带来了系统性变革。城市社会中以往由单位在组织社会生产的同时，兼负对单位成员进行社会管理和社会服务，街道、居委会从旁辅助的格局，转向为单位专注于组织社会生产，单位成员的社会管理和社会服务交由街道、居委会来供给的格局。剧烈且深重，是今天回顾当年启动的这一格局转向的注脚。

从乡土中国到城市中国，从安土重迁到高度流动，是城市社会治理复杂性的外部来源；从住房福利化时期的“单位为主、街居为辅”到住房货币化时期的“街居为主、单位为辅”，是城市社会治理复杂性的内部来源。将城市社会中的一系列剧烈且深刻的变化，置于前述中国整体社会特征的变迁中，有助于我们深化对当今中国城市社会变革程度的认识。今天城市社区治理所面对的形势，与以往社区治理所面对的形势，无论是从所需要面对挑战中各项事务的艰巨程度来说，还是从社区治理中不同主体的分化程度来说，都已经不可同日而语。城市中国的城市社区治理，成为中国社会整体转型中亟须得到厘清的关键问题，若非如此，中国城市的发展方向、趋势和特征，将成为影响和制约国家整体发展方向、趋势和特征的关键性因素。城市在国家发展中的重要决定性地位，在世界上任何一个国家或者社会的发展历史中都已经得到了广泛的证实。城市中因人口集聚带来的社会分工高度精细化所产生的生产效率提高和由此而来的各种资源的集中，是维持城市迅速且稳定增长的核心内核。而城市在充分享受人口集聚和资源集中带来的城市发展红利及其对整个国家、社会发展的驱动效应时，如何回应人口集聚和资源集中带来的相应问题，就构成了城市社区治理问题挑战的整体背景。[10]

二 城市中国问题中的城市社区治理

既然在相当程度上，城市中国及城市中国问题已经成为概括我们理解和回应当前中国社会宏观整体转型的认识论和方法论特征。那么，城市中国问题中的城市社区治理也正成为破解城市中国问题的关键一环。

首先，就城市社区治理在国家、社会发展中的角色变化而言，它不再是国家和社会为了实现宏观整体发展中单一以经济增长为目的的临时性、修补性的被动式需要，而是从属于国家治理现代化体系目标的有机构成部分，本身即是国家和社会发展的重要目标之一，也是人民群众实现美好生活愿望的重要构成部分。城市社区治理研究的认识论需要认识和回应这一转变。

传统的马克思主义论述对社会发展“生产、交换、分配、消费”四大环节中的“生产”独有强调，这体现了生产环节在现代工业社会的重要地位。但是随着工业化的进展和现代化的拓展，体现后现代风格的新马克思主义论述则对社会发展四大环节中的“消费”环节情有独钟，对消费环节的分析体现了新马克思主义者对“后工业社会”“消费社会”中种种剥削机制和压迫机制的批判旨趣。城市社区作为一个城市中的重要“容器”，在体现“生产”环节之外，本身就是分配或者消费后果的集中体现。随着商品房社区在城市社会中比重的不断攀升，社区更可以被描述为消费后果的集中体现。今天，当我们从生产环节，更从消费环节来剖析城市社区在城市社会及城市中国的独有价值时，城市社区显然不能再被仅仅看作城市社会在实现社会生产之余，为了维持劳动力再生产的被动式需要。当新马克思主义者的分析视野从对生产环节转移到社会发展四大环节尤其是消费环节之后，从消费环节、生产环节、分配环节、交换环节来反省城市社区中的剥削机制和压迫机制，并进而同时在这四个环节中寻求解放途径，[11]成为城市社区治理研究认识论转型的重要思想渊源。简言之，在城市社区治理研究认识论的转型中，我们需要从更为宏观的视野来看待城市社区治理研究的价值。它立足于在城市社区治理现状经验描述和判断的基础上回应社区问题，但这只是城市社区治理研究价值的最基本体现。在更为宏观的价值维度上，对城市社区治理的理解涉及如何捕捉当代中国社会变迁中最为前沿、最为激烈、最为深重的维度，对这一维度的认知、分析和应对，在宏观的社会结构分析层次上具有深厚的理论价值和重要的现实意义。

其次，就城市社区治理面对的治理对象特征而言，城市社区的居民主体，已经不再是计划经济时代下通过享有单位福利分房权利来获取住房资格的单位成员，而是在市场经济时代中通过自身市场购买能力经由市场交易获取房产的社区业主。从社区居民的身份而言，他们在社区业主的身份之外，不再像以往一样跟其他社区居民还同时具有同一单位的成员关系。在政府机关、科研院所、国有企业、集体企业、私营企业、个体从业者等不同工作部门的城市人口，都可能汇聚在同一个社区空间之中；从住房获得途径而言，他们的住房获得途径，是在房地产市场中，通过自身拥有货币资产的购买能力，根据自身的喜爱偏好，选择自己支付范围内的房产，包括区位、面积、配套设施等。单位制时期单位成员在自己工作的单位内部，根据自身职位、职级、职称、文化程度、婚姻状态、工龄、年龄等资历状态，甚至与关键领导的私人关系等属性，“论资排辈”地在单位内部获取福利分房资格，由此获得一定住房的一定权利，如在享有住房使用权利的同时并不一定获得住房的财产权利，很难按照个人意愿选择住房区位、面积、配套设施等；从住房权利性质而言，社区成员通过市场交易获取个人房产即意味着在法律规范界定的边界内，业主对个人房产及其附属空间和设施拥有完全的财产权利、使用权利及交换权利，这一权利的行使相对而言，可以不受其他行为主体的干预和影响，是一种相对明确且独立自主的住房权利。但是，单位成员经由福利分房获取的住房权利，不仅在住房区位、面积、配套设施等方面受到单位的约束，而且在住房权利上相去甚远。通过福利分房获取的房产，往往只是强调单位成员对住房的使用权利，而单位成员通常并不具有对住房的财产权利和交换权利，即使在少数情况下单位成员具有对住房的财产权利和交换权利，他们也往往被严格限定前置条件，在符合前置条件的基础上才可以行使。社区居民身份、住房获得途径、住房权利性质等的巨大差别，意味着社区治理面对的对象特征发生着巨大转变。同样作为社区成员，“社区业主”对“单位成员”的称谓替代，意味着社区居民对象特征涵义的巨大转变。这一巨大转变给社区治理研究的方法论也带来了巨大挑战，在原有的方法论下以原有的分析框架来概括和分析业已产生和正在产生的巨大转变，面临着极大的挑战。城市社区治理研究面临着方法论生产的机遇空间。

再次，就城市社区治理面对的问题现状而言，一方面，在“单位为主、街居为辅”到“街居为主、单位为辅”的城市基层治理格局转变下，城市居民社会服务和社会管理的主要供给方发生了显著性转变。以往由“单位”统合经济生产和社会管理的复合性功能，在住房货币化改革之后转变为单位只是专注于经济生产的单一性功能，单位承载的社会管理功能转移给城市基层社区承担，现时期城市基层社区承载的问题相比于以往急速增加。不同类型的社区问题在不同的社区中呈现井喷式增长，城市社区治理被寄予厚望。另一方面，城市社会的迅速发展带来了社区居民需求层次的普遍提高和高度分化，社区居民需求的变化特征带来了城市社区治理问题特征的相应变化。以往相对单一化、简约化的社区问题类型，为现时期多样化、复杂化的社区问题类型所取代。

城市社区居民需求层次的普遍提高和高度分化体现在诸多领域，他们对民政低保、社会保障、市容卫生、消防安全、计划生育、社会治安综合治理、信访、再就业等诸多方面提出了要求，需要基层社区去逐一回应和实现。仅就社区服务而言，“由社区提供的服务，在社区提供的服务，为社区提供的服务”就构成了当今社会中社区服务相对于以往时期社区服务截然不同的体量、覆盖范围和实现程度。[12]社区福利性服务包括为社区民政对象的服务，比如在社区开展的社区照顾、捐赠活动等；社区公共服务包括为社区居民办理就业、养老金发放、低保等一站式服务，比如社区里的养老院、托儿所、文体活动场所、学校、社区信息化管理等；社区经营性商业服务包括为社区居民生活便利提供的多种商业经营性服务网点等具体内容构成的社区服务就给城市社区带来了全新挑战。[13]更遑论当今社会中社区管理相对于以往单位制时期的社会管理而言，由于社区居民缺乏“同作为单位一员”的先天基础，远远超出单位大院时期的异质性程度，给城市社区中的社区团结、社区整合带来了极其严峻的挑战。

中国GDP总量尤其是人均GDP的数值在近十年的变化，[14]对比国家统计局公布的统计年鉴数据，2000年、2005年、2010年、2015年、2016年、2017年、2018年世界人口人均GDP和中国人口人均GDP（美元），分别是5488元、959元，7287元、1753元，9539元、4550元，10218元、8033元，10248元、8079元，10769元、8759元，11297元、9771元。另据国家统计局最新数据，2019年我国人均国内生产总值为70892元（人民币）。[15]统计数据的对比表明，在21世纪的头20年里，中国人口人均GDP从不到世界人口人均GDP的20%增长为基本赶上了世界人口人均GDP水平。这一从量变到质变的巨大变化，给城市社区治理带来的影响即是，人民需求层次的普遍提高和追求美好生活过程中的不平衡同步发生，绝大部分城市居民的需求层次不再停留在温饱层次，对美好生活的向往经常成为城市社区治理的问题来源。[16]从这一角度而言，城市社区治理模式创新的挑战之一即是面对人民生活水平的普遍提高。

表1.2 1979—2018年中国国民生产数据*

表1.2 1979—2018年中国国民生产数据-续表

最后，就城市社区治理面对的治理手段而言，在单位福利分房时期，街道和社区只在城市社会管理中承担辅助性功能，并且街道和社区在社会管理中功能的实现，依然可以借助城市居民在单位管理中形成的思维惯习。这种思维惯习意味着在社区事务的协调过程中的话语结构依然与单位管理时期的话语结构同步，“强调了社区成员‘同作为（社区）集体一员’‘远亲不如近邻’的‘共情’‘共意’，并要求在一定程度上模糊社区居民个体意义上的‘权利’边界，避免不同社区居民在主张权利过程中产生的极端性主张或者冲突，冀以实现社区不同行动主体在社区事务中的协调”，[17]这些无不体现着单位管理中的话语结构。对社区居民围绕社区事务之间多次博弈的强调，对社区事务综合性的强调，对社区事务动态性格局的强调，成为这种话语结构的典型体现。

在住房市场化时代，城市居民经济生产和社会生活的分割分离安排，使街道和社区再去借用单位制时代的话语结构进行社区管理时，这种话语结构的效力在高度异质性的社区成员中明显面临质疑。与此同时，与住房市场化相匹配的由社区居民购买商品房房产产生的“物权”成为社区居民之间协调社区事务的另一种逻辑起点。围绕商品房房产及其附带权利的实现，社区居民借助市场经济中的法理资源，对各自的权利边界进行主张和确认。遗憾的是，受制于目前城市房地产开发和管理法律制度的不健全、不完备，也包括居民法律知识储备的欠缺和法律意识的淡薄，社区居民借助法理资源进行社区权利的主张仍然面临诸多限制。在此背景下，我们要想在城市社区中仅仅依靠法理资源提供社区管理和社区服务，显然力不从心。

由此，目前城市社区中社区管理和社区服务的协调手段，表现为情理资源与法理资源并行，二者之间缺乏明确的关系界定。既不能表述为以情理资源或法理资源为主，也不能表述为整体的变迁路径体现为法理资源对情理资源的替代，更不能表述为情理资源与法理资源在不同事务领域的明确界定和分工。这种转型中的尴尬状态，对城市社区治理中的治理手段而言，既意味着治理手段的丰富化，也意味着治理手段的混杂化，体现了当前社区治理的复杂面貌。

由是而言，从城市社区治理在国家和社会发展中的角色变化、从城市社区治理面对的治理对象特征、从城市社区治理面对的问题现状、从城市社区治理面对的治理手段等诸多方面都可以判断城市社区治理反映出的变革之深刻，也可以由此管窥城市中国变革之深刻。对“城市社区治理”这一问题的回应，将在很大程度上体现出理论界和实务界对从“乡土中国”到“城市中国”这一转型的研究进展和未来储备。它们迫切呼唤城市社区治理研究领域对此进行回应。笔者认为，在很大程度上，对城市中国转型阶段的研究进展和未来储备决定着作为发展中国家向发达国家迈进的中国能不能顺利渡过转型危机。