四 迟滞曲折的经济治理

苏丹是非洲文明史上较早开始人类经济活动的地区，境内尼罗河流域的族群在前8000年就进入了新石器时代，在前四五千年就开始了渔猎和采集经济生活。在前3000—前800年，古代努比亚人开始使用金属和石器工具并从事农牧业生产。在前800—前300年纳帕塔王国时期，努比亚人建立了强大的奴隶制国家，不仅全面对标埃及文明，还冲出苏丹在埃及建立了黑人王朝，与地中海和西亚地区建立了贸易关系。在前300—350年的非洲化努比亚文明时期，麦罗埃王国的农业和手工业因为铁器的使用而有了重大发展，并在1—3世纪进入全盛时期。首都麦罗埃不仅是当时的重要贸易中心和交通要冲，与北方埃及和西非内陆的黑人部族都有经济往来；还是当时地中海以南最大的炼铁中心，被西方考古学家称为“古代非洲的伯明翰”。在3—12世纪的基督教努比亚时期，苏丹与周边邻国的经贸往来进一步发展。8世纪后，阿拉伯商人的商贸活动一方面将苏丹的木材、黄金和香料销往西亚北非地区，同时也带来了伊斯兰教在苏丹的强有力传播，并最终促成了努比亚文明的伊斯兰化。16世纪，苏丹出现了丰吉和富尔两个伊斯兰素丹国，二者都拥有发达的灌溉农业和手工业，发展长途贸易，文化上也达到了较高的水平。

土地是苏丹社会最重要的经济资源，其土地制度在南北方表现不同，对土地的占有长期体现为对土地上相关产品的占有。在北方阿拉伯人或信奉伊斯兰教的部落地区，土地名义上归真主所有，不允许买卖。在南方黑人部落地区，土地一般归部落集体所有，定期分配给部落成员使用。在1821—1885年的土—埃统治时期，苏丹不仅与北方埃及和整个奥斯曼帝国的经济联系有所增强，作为一个现代国家的领土疆界也逐步形成。也正是在这一时期，苏丹传统的土地所有权定义逐渐从占有土地上的产品转变为直接占有土地，税收由粮食实物支付转变为货币支付，基于伊斯兰教法的财产继承制度催生了活跃的土地市场。[25]任何个人、企业或政府机构都可以通过土地登记制度拥有一块土地。但所有经过登记注册的土地，名义上都归国家所有，国家可以依据惯例和习俗将其所有权委托给使用人。独立后历届政府也推行土地私有化政策。1970年的《未注册土地法》规定所有荒地、森林和未注册土地归政府所有。1973年宪法明确规定了土地所有权的买卖和继承。1985年后，苏丹的土地在名义上都属国家所有。在农业社区，开垦者拥有荒地的耕种权，可以传承子孙但不能出售和转让。在游牧地区，政府在法律上拥有牧场、林地和水源，但依照惯例为部族集体所有，不同部族对这些资源的争夺是引发众多冲突的重要原因，例如达尔富尔危机等。[26]

在马赫迪运动期间，粮食是各方势力进行社会控制和权力斗争的主要工具，英—埃共管政府和马赫迪王国都借机控制了许多重要的土地资源。1899年马赫迪王国被颠覆后，英—埃共管政府先是把掌控的大片土地交给有意扩大棉花种植的英国公司，随后又有选择地将之移交给愿意与政府合作的地方权贵，例如安萨尔教派的拉赫曼·马赫迪[（‘Abd al-Rahman al-Mahdi）、哈特米亚（Khatmiyya）]教派的阿里·米尔加尼（‘Ali al-Mirghani）等。土地私有化获得进一步发展，出现了一些经营性农业企业，土地买卖逐渐成为普遍现象。土地制度的这种改变客观上剥夺了当地民众对重要生产资源的共同拥有，使许多土著社区更加贫穷；但因为出现了更有组织能力的政府和地方领袖/权贵，苏丹的农业生产技术有了重大提升。原来主要依靠人工操作的水车灌溉系统逐渐被放弃，机械水泵灌溉越来越多；更有效益的棉花种植被引进并得到了大面积推广，苏丹在1914年后成为全球原棉市场的主要供应商之一，与英国的经济联系日益密切。与此同时，英—埃共管政府开始修建现代铁路系统，利用政府投资兴建了作为灌溉工程附加项目的轧棉和油籽加工厂，发展了数量有限的旱地机械化耕作农业，第二次世界大战后实施了1946—1950年、1951—1955年两个经济计划，杰济拉灌溉工程和铁路系统是英—埃共管政府主要的殖民经济遗产。值得注意的是，在英—埃共管政府统治的1949—1952年，苏丹的私营经济初步形成，主要集中在肉类加工、水泥和酿酒3个领域。英—埃共管政府时期逐渐兴起的本土权贵和私营业者是苏丹现代民族经济起步的标志，他们争取苏丹独立的重要因素就是担心与埃及合并会让后者完全控制苏丹经济。[27]

1956年独立后，因为议会制政府和军政府的交替执政，也因为糟糕的国家治理实践和惨烈的南北内战等因素，苏丹的经济发展迟滞曲折，虽然断续实施了数个经济发展计划，逐步建立起了自己的国民经济体系，但每一阶段的些许进展最终都以社会和政治动荡收场，整个国家的成就乏善可陈，始终是全球极不发达国家之一。不仅如此，北方穆斯林精英凭借对国家权力的垄断实行有利于北方群体的利益分配，维护阿拉伯人的特权，导致南方产生被抛弃感和被剥夺感，最终危害了国家的统一与稳定。南北方在历经55年的战乱和统一实践后最终选择分立。

1961—1970年的“经济社会发展十年计划”完成了数个成效显著的灌溉工程和工厂项目，民众平均收入从1960年的86美元增至计划末期的104美元。1959年，苏丹与埃及达成了《尼罗河水分配协定》，苏丹每年可以获得的水份额提升至185亿立方米，虽然实际上苏丹一直没有获得这样的份额，但在理论上确保了苏丹农业生产有足够的灌溉用水。雄心勃勃的“十年计划”原定于1960年底开始实施，但直到1962年9月才被正式批准，不仅比预定时间晚了一年多，其后的贯彻执行实际上演变成了政府每年制订的投资计划，所需投资基本依靠政府的发展预算，具体的计划项目也随意增减，资金短缺成为经济计划难以为继的普遍原因。苏丹政府的经常性支出远超收入，始终面临着严重的财政赤字和外债压力。1986年、1993年、2010年、2019年和2021年的债务负担分别是110亿美元、159亿美元、370亿美元、540亿美元和850亿美元，2016年的债务率达到了创纪录的1535.5%，是国际货币基金组织（IMF）的最大债务持有者，被认为是信用等级极差的高债务负担国。[28]

尼迈里政府的“临时行动纲要”始于1973年，由苏联专家帮助制定，重点是交通基础设施建设和大型工农业生产项目，有着明显的向左转和集权式倾向。“临时行动纲要”试图通过加速国有化等手段实现“五月革命”的主要目标，即建立独立的国民经济体系，推动文化、教育和公共医疗卫生服务事业发展。根据这一计划，尼迈里政府启动了数个灌溉工程，建了许多工厂，修建了从喀土穆到苏丹港的柏油公路。提前实施的琼莱（Al Junayd）运河项目不仅计划给北苏丹和埃及供水，借此改善运河区内尼罗特人的生活，还前所未有地在南方实施基纳纳（Kinanah）食糖和拉哈德（Rahad）棉花等大农业项目。1970年代初，美国雪佛龙（Chevron）公司在苏丹科尔多凡州和加扎勒河州交界处发现了石油，为苏丹经济带来了希望。至少在当时，尼迈里政府的经济发展计划开端良好，有着丰富农牧业资源的苏丹一度被期待成为阿拉伯世界的“面包篮子”，南方民众也开始对国家经济发展满怀希望。

苏丹经济在1970年代实现增长的重要原因，就是它得到了海湾产油国、欧美国家的大量援助，来自世界银行的贷款也是推动苏丹经济发展的重要动力。在实施“临时行动纲要”的1973—1777年，尼迈里政府的年度支出高达10亿苏丹镑，政府公共投资从原计划2.15亿苏丹镑增至4.63亿苏丹镑。然而，和1960年代的阿布德政府一样，政府主导的经济发展成效并不理想。庞大的发展计划引发了严重的财政赤字，加之国有化运动导致的私人投资减少，尼迈里政府的财政赤字和外债剧增。从1977年起，苏丹的经济形势开始恶化，通货膨胀率不断攀升，已经无力支付到期债务和利息，新的“经济和社会发展计划（1977—1982）”实际上已经被放弃了。

1980年代，苏丹经历了急剧的政治和经济动荡。1985年4月，尼迈里政府被推翻，苏丹经济陷入徘徊状态。其后的过渡军政府和民选产生的萨迪克政府（Sadiq al-Mahdi）在解决苏丹经济问题方面进展不大。曾经被寄予厚望的萨迪克政府制订了数个经济复兴计划，采取了改革贸易政策、调整汇率、减少预算赤字和津贴、鼓励出口和私有化等诸多措施，但因为管理不善、自然灾害和内战等因素，复兴计划的执行情况并不理想。内战再燃带来的惨烈破坏和高昂费用泯灭了一度出现的和平与发展希望，曾经的农牧业高产地萨赫勒地区和南方地区连年旱灾，雪佛龙公司停止了石油勘探和生产，琼莱运河工程停顿。1984—1985年的饥荒摧毁了苏丹的西部和东部地区，苏丹的粮食安全状况一再成为国际社会关注的话题。[29]与此同时，来自南方和周边国家的难民确实加重了苏丹的危机程度和财政负担，但苏丹政府出于各种因素考量否认危机状况并拒绝国际社会援助，不仅将经济困难变成经济灾难，也让苏丹国家形象一落千丈。

1989年“救国革命”后，巴希尔政府实施了《挽救经济三年计划》（1990—1992），但经济状况持续恶化。1990年代，苏丹始终面临财政困难，外汇和电力供应极度短缺，通胀严重，全国近一半工厂处于停产或半停产状态，很多工厂生产开工能力不足30%。[30]1993年，国际货币基金组织把苏丹列为无力偿债和不宜提供贷款的国家，停止其会员投票权。此后，巴希尔政府于1993年和1996年分别发布新经济法规，实施新的改革措施和发展计划，减少政府干预，实行市场经济，鼓励外国投资，大力推进私有化进程。1997年，苏丹政府按照国际货币基金组织的要求实行财经紧缩政策，严格控制公共开支，限制依赖银行借贷开支比例，减少货币发行量，重点扶持优先发展的战略项目，利用石油出口带动经济复苏，通胀率和赤字均明显下降，经济状况趋向好转。1998年和1999年，苏丹按期偿还了国际货币基金组织的贷款，恢复了会员投票权。1999年，苏丹在中国等国的帮助下跻身石油出口国行列，建立了上下游完整的石化行业体系。石油行业的开发不仅提升了工业产值和出口额，还带动了麦罗维大坝、杰伊利电站等一些重大项目的实施。在21世纪的最初十年里，因为国际油价持续高企，苏丹凭借石油出口一度成为非洲经济发展较快的国家之一。2003年以后，苏丹财政状况好转，国家的经济信誉度提升，汇率逐渐稳定。这样的经济发展虽然整体上有点畸形，例如国家财政严重依赖石油出口，但相对此前近乎赤贫的欠发达状况而言，仍然是具有突破性的发展成就。

2011年南苏丹独立后，苏丹损失了70%的石油储量和80%的石油产量，加之国际油价步入了动荡调整的下行周期，作为其核心财政来源的石油出口收入损失殆尽，财政收入锐减，物价上涨，通货膨胀率高达80%，美元与苏丹镑的汇率在2008—2019年从1∶2.05暴跌至1∶47。为消除消极影响，苏丹政府一方面逐步加大对水利、道路、铁路、电站等基础设施以及教育、卫生等民生项目的投入力度；另一方面，努力改变财政严重依赖石油出口的情况，积极调整工业结构，重点发展石油、纺织、制糖等工业，将发展农业作为长期战略。但实际上，依靠高科技支撑的现代化农业比依靠资源开发的初级工业化难度更大，失去了石油资源的苏丹的发展前景并不乐观，2019年4月军事政变的重要诱因就是食品等基本生活物资价格暴涨导致民众的生存压力剧增。南苏丹获得了独立并拥有石油资源，但受制于几近于无的国家认同和治理能力，其发展前景同样不容乐观，道路、水电、医疗卫生、教育等基础设施和社会服务严重缺失，几乎没有规模化工业生产，工业产品及日用品完全依赖进口，超半数人口面临严重的食物短缺，是世界极不发达国家之一。