一 户籍制度与市民权支付的悖论

现有研究均指出，中国特有的户籍制度是导致新“土客”矛盾的制度根源，它人为地在城市内部划分出“本地人”和“外地人”两大群体，严重阻碍了社会成员的身份平等，因而广受质疑和批判。近年来相关研究越来越多地引入了公民权或公民身份的视角，从社会成员的身份资格和应享权利出发来讨论这一问题，其中使用较多的两个核心概念是“公民权”和“市民权”[1]，这两个概念的英文都是“citizenship”。

公民权是一个外来词，其内涵一直富于变化和争议，但总体上学界都将公民权视为一种具有法权意义的普遍性的平等权利，是由宪法赋予本国公民享有的完全平等的国民待遇[2]。而市民权主要指目前中国社会中拥有居住地城市户籍的居民所享有的社会福利及相关权利。陈映芳曾使用“公民权”和“市民权”的概念来分别指称社会成员在国家层面和城市层面的综合权利，并用“国民待遇”和“市民待遇”来分别指称国家和城市政府给予社会成员的具体待遇[3]。可见，公民权的获得依据是国籍身份，市民权的获得依据是行政区域的户籍身份，两者的共同点在于都是一种属地身份，都体现集体赋权的逻辑；而不同之处是两者在界定成员资格的边界时的地理区域范围不同。中国的户籍制度本质上是一种地方性公民权[4]，即在地方层面而不是在国家层面进行权利配置与社会排斥[5]。

因此从权利实质来看，在一国范围内，公民权体现平权精神，是一种人人平等享有的一般权利，而市民权是特定地域内赋予特定群体的权利，具有“特权”的属性。更为重要的是，户籍制度由于长期以来嵌套了各种社会福利制度，承载着利益分配的功能，因此市民权已成为某些特权的基础[6]。而且中国城乡间、区域间发展差距巨大，这使基于户籍的市民权的“特权”属性更加彰显。

由于中国的公民权是建立在户籍制度之上的，这导致了一个悖论，即使基于户籍的“特权”成为实现一般公民权利的载体。这是外来人口的权利困境难以化解的根源：本地户籍人口可以借由市民权而实现作为国民的公民权，而外来人口对公民权的诉求虽有法理依据却无现实的制度保障。

由此形成的困境是：一方面外来人口由于没有本地户籍，在流入地连同国民待遇的保障也失去了；另一方面由于公民权以市民权为载体，这极大地增加了地方政府向外来人口兑付市民权的成本，地方政府出于支付能力和地方自利倾向的考虑，对外来人口关闭市民权[7]。学界在这方面的争议本质上也反映了这一困境，有人指出必须对户籍制度进行改革；而另一些人则认为基于中国的人口发展态势和区域发展不平衡的基本国情，户籍制度在当下仍具有现实功能，不能轻言废除[8]。