导论

（一）研究背景和意义

中国已经进入高流动社会，大规模快速的城市化进程引发了跨越城乡和区域的人口迁移大潮，大量人口向大城市集聚，对中国基于户籍的属地化管理和公共资源配置带来了巨大的挑战，也引发了外来人口权益保护和地方户籍利益之间的新“土客”之争[1]。其背后的制度根源是长期以户籍管理人口的体制所积淀形成的福利壁垒，本质上是中国城乡和区域间长期以来的巨大社会经济差距使人口的地域流动本身暗含着对优势区域的优质机会及资源的争夺和追逐。然而，在地区间差距短期内难以“抹平”而人口长期大规模和单向流动的态势下，作为“人口流入地”的大城市不得不直面和解决“土客”群体间的利益协调和资源再配置的问题。

因此这一背景下的一个显著特征是，位于经济发达地区的“人口导入型”的大城市成为问题的焦点，这与近年来中国区域分割体制的强化紧密相关。2013年3月，政府工作报告中首提“自由迁徙”；2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要“严格控制特大城市人口规模”；2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》首次提出了常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率两个指标，标志着城镇人口“属地化管理”的依据不再限于“户籍人口”这一指标，“常住人口”作为同等重要的人口统计指标正式进入政府决策的视野。上述略显矛盾的政策信号表明，未来外来人口在中小城市落户和共享城市公共服务将不再成为难题，问题的焦点和改革的瓶颈将主要集中在大城市（尤其是经济发达地区的特大城市和超大城市）。一方面，大城市的常住人口规模很难得到根本性的控制，不断增长的城市人口规模和相对有限的城市公共资源供给之间的矛盾在短期内会不断显化和激化，从而威胁城市社会的和谐稳定和可持续发展；另一方面，在发展主义理念的驱动下，大城市户籍门槛仍会居高不下，户籍的价值日益凸显，成为人口分类与管理、控制人口规模、吸引城市“所需”人才的政策工具，这与市场化、城市化运动对人口自由流动的需求以及“公民平权”的改革理想背道而驰。

大城市作为拥有巨大的产业和就业吸引力且集聚优质公共服务资源的主要人口流入地，既要担负起国家新型城镇化战略所提出的常住人口市民化和公共服务均等化的任务与要求，也要在市场化大潮下不断谋求自身作为大城市的发展效率和城市竞争力。在这个过程中，人口的自由迁徙是极其重要的一环。要建立现代社会治理体系，移民在流入地城市的居住、就业、纳税、公共服务享受等方面的“几位一体”是非常重要的，这对中国统一大市场的建立、城乡和区域间的协调发展和优势互补，对大城市自身防范与化解社会风险、维护城市社会的公平正义和不同社会群体之间的和谐稳定、促进城市的可持续发展和提升城市竞争力，都具有极其重要的意义。

（二）研究问题和内容

基于上述背景，本研究以中国大城市的新“土客”关系为研究对象，着重关注并试图回答以下三个问题。

第一，当下中国城市化的主要实现路径是什么？研究内容包括大城市的准入逻辑和外来人口的吸纳原则。这将回答一个根本的理论问题：中国当下的城市化是谁的城市化？是精英的城市化还是普通老百姓的城市化？中国的城市化主要是依赖自上而下的行政力量的干预还是自下而上的市场力量的推动？

第二，这一实现路径背后体现的价值取向是什么？研究内容包括城市发展效率和社会公平观念。

对于效率观念的研究，涉及对外来人口的评价、对低技能劳动力的评价以及对新“土客”群体之间是否存在以及存在何种程度的利益之争的态度。具体的问题包括：外来人口是负担还是财富；城市发展是否需要低技能劳动力；如何看待城市公共资源的总量问题，问题的核心到底是分蛋糕还是做蛋糕；不同利益群体之间到底是零和博弈还是正和博弈；等等。

对于公平观念的研究，主要涉及赋权的逻辑。具体的问题包括：公民权和市民权以哪个为主或何者具有优先性；市民权“正当性”的基础；权利获得的依据以及权利与义务对等的逻辑如何体现；对低技能劳动力的赋权所隐含的权利逻辑及背后蕴含的关于权利等级的社会秩序；等等。

第三，这一实现路径所导致的实际的社会经济后果有哪些？存在哪些非政策预期的社会经济后果？研究内容包括对政策目标实现程度的评估，以及对城市发展效率和社会和谐稳定的影响。具体的问题包括控制城市人口规模的实际效果如何；城市公共资源的配置效率及其对城市可持续发展的影响，以及对社会认同和社会矛盾有何影响；等等。

（三）研究方法

研究方法包括大规模的抽样调查和深度访谈，并辅以相关政府部门的调研。根据2015年进行的1%人口抽样数据，从市辖区的人口规模来看，上海是中国人口规模最大的城市，且地处东部沿海经济发达地区，是长三角都市圈的龙头城市，集聚了中国最优质的公共服务资源，并拥有巨大的产业和就业吸引力，也是具有全球竞争力的超大城市，近20年来一直是中国主要的人口流入地之一。因此，研究区域选定了上海这座城市。

问卷调查前后历时两年，调查范围为上海市中心城区，抽样方式为随机入户抽样，调查对象为来沪3个月以上的上海常住居民，总样本量为1501份。样本的人口统计特征为：（1）年龄：30岁及以下的占37.2%，31～45岁的占37%，45岁以上的占25.8%；（2）性别：男性占51.4%，女性占48.6%；（3）受教育程度：初中及以下的占16.4%，高中、中专、大专的占55.8%，本科及以上的占27.8%；（4）个人月收入：2500元以下的占25.6%，2500～4000元的占38.9%，4000元以上的占35.5%；（5）户籍：户籍居民占78.5%，非户籍居民占21.5%。本书中的定量数据分析以及附录中的描述统计结果（除特别注明外），均来源于该次问卷调查，后文中将不再另行说明。调查问卷的设置详见附录。

深度访谈对象包括户籍人口和外来人口两类人群。对户籍人口的访谈，根据其年龄、阶层、是否是移民一代或移民二代、利益相关度（如子女受教育需求、社会保障房需求）等进行样本控制；对外来人口的访谈，根据其年龄、阶层、移居本地时间、原籍地福利水平等进行样本控制，最终完成个案访谈约60个。

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[1]中国曾有“土客冲突”一说，比如清朝末年广东地区出现的“土客械斗”。“土”“客”两字是对当地不同族群按到来的先后进行的区分，本研究借用这一说法来简化地指称今天城市中的本地户籍人口与外来非户籍人口这两大群体。