对发改委都市圈指导意见的三个建议

本文2019年3月4日在财新网首发，题为“中国发展大都市区的体制障碍”，原载2019年3月11日《界面》

通勤人口比例而不是1小时通勤圈决定“都市圈”的空间范围（对发改委都市圈指导意见的建议之一）

《发改委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（以下简称《指导意见》）存在一些需要商榷的问题。大都市区或“都市圈”概念，与1小时通勤圈的地域范围无关，而与核心城市与周边邻近县的通勤就业联系的紧密程度有关。

国家发改委《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》中，从都市圈（大都市区）的概念，到如何通过深化改革破解大都市区发展的体制政策障碍等方面存在诸多问题，值得商榷。

首先是关于大都市区（或都市圈）的概念。大都市区和都市圈都是对英文“Metropolitan Area”一词的两种不同翻译方式，都市圈的译法来自日本。二战后，在美国占领下，日本接受了大都市区的概念，并把Metropolitan Area一词翻译为“都市圈”，日文的“都市圈”写法与中文完全相同，导致一些学者直接使用日文的译法，但都市圈的译法容易造成圆圈状地域的误解，或随意画出大小不同的都市圈，而忽略了大都市区本质上是一个存在紧密经济社会联系的区域，是基于通勤联系的地方劳动力市场（Local Labor Market）。

1950年以前美国就使用了大都市区概念的地理统计区域（如Metropolitan Districts, Labor Market Areas, Metropolitan Counties），美国人口统计局（Census Bureau）在1950年的人口统计报告中明确界定了以县为基础的大都市区（Standard Metropolitan Areas）概念。大都市区由至少一个5万以上人口的核心城市及与核心城市有较高经济社会联系（用通勤联系来度量）的邻近县（County）组成，邻近县成为大都市区组成部分的最低标准是，该县工作人口中至少有15%的人通勤到核心城市所在的中心县上班。小都市区（Micropolitan Area）是由至少一个1万以上5万以下人口的核心城市，及与周边有较强通勤联系邻近县组成的区域。

在2010年的人口统计中，美国把一个外围县能否成为大都市区（Metropolitan Statistical Area）组成部分的最低通勤标准提高到25%。大都市区概念的核心是该区域内是否存在通勤就业方面的紧密联系；或者说核心城市是否为邻近县的就业人口至少提供该县25%的就业岗位。

因此，大都市区或“都市圈”概念与1小时通勤圈的地域范围无关，而与核心城市与周边邻近县的通勤就业联系的紧密程度有关。

根据2010年的人口统计，美国366个大都市区按人口规模排序，排名前20位大都市区的平均面积为1.94万平方公里，平均人口578万；而366个大都市区的平均面积为0.69万平方公里，平均人口70万。这或说明“都市圈”或大都市区的基本范围不是按1小时通勤圈划定的，而与通勤人口比例有关，核心城市人口规模越大，能够为外围县提供的工作岗位越多，该大都市区（都市圈）的地域范围也越大。

日本也是按类似的原则确定都市圈的范围。日本三大都市圈中的东京大都市区的人口最多，面积最大。东京大都市区（一都三县）的面积为1.35万平方公里，人口3600万。神奈川县、埼玉县、千叶县属于东京大都市区（都市圈），不是因为这三县在1小时通勤圈之内，而是因为这三县在工作日分别有95万人、89万人、71万人（2005年数据）到东京都上班。这种紧密通勤就业联系要有一个长期发展过程，正如《指导意见》所指出的，大都市区（都市圈）的发展是一个“自然发展的过程”。这不是政府能够“培育”的，因为是企业而不是政府才能为外围县的居民在中心城市提供就业岗位。政府可以做的是消除大都市区发展的体制、政策障碍。

本文主张使用大都市区的术语，以避免“都市圈”是一个圈状地域的误区。而《指导意见》使用“都市圈”“通勤圈”等概念，就陷入了误区。《指导意见》对都市圈的定义是“都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态”。1小时通勤圈是以通勤时间或通勤距离来划定“都市圈”的基本范围，这会引发多方面的混乱：

第一，1小时通勤圈是从核心城市的地理中心还是行政中心计算通勤范围？是以小汽车、公共汽车、轨道交通或乘高铁出行来计算1小时的通勤范围？这会得出地域面积完全不同的通勤圈。

超大城市为中心的都市圈人口规模在千万以上，而有些“都市圈”人口规模刚过百万。如果以1小时通勤圈划定“都市圈”的范围，那么超大、特大或辐射带动功能强的大城市为中心的“都市圈”的地域范围都会大体相同。如果该“都市圈”的中心城市不能为邻近县提供多少就业岗位，以致在1小时通勤圈内没有多少通勤流，而每个城市都以这样的方式划出自己的“都市圈”，其意义何在？在没有多少通勤流的1小时通勤圈内“打造轨道上的都市圈”就会造成严重的资源浪费和巨额的政府债务负担。

第二，如果核心城市邻近县的一部分在1小时通勤圈之内，另一部分在1小时通勤圈之外，那么是否只能把该县的一部分包括在“都市圈”之内？

第三，如果1小时通勤圈的范围都难以确定，那么如何完成《指导意见》中提出的“畅通都市圈公路网”“打造轨道上的都市圈”“编制都市圈发展规划”等各项重点任务？各类城市是不是都会出现一个按“1小时通勤圈”编制“都市圈发展规划”的热潮？

《指导意见》提出要“探索都市圈中心城市轨道交通适当向周边城市（镇）延伸。统筹布局都市圈城际铁路线路和站点，完善城际铁路网络规划，有序推进城际铁路建设，充分利用普速铁路和高速铁路等提供城际列车服务”。那么这是要延伸到“都市圈”之外还是仅在其之内？“布局都市圈城际铁路线路”是布局到“都市圈”之外还是仅在其之内？如果仅其之内，“都市圈”的面积是多少万平方公里？各地方政府会不会在新的名义下靠建设没有多少客流的“城际铁路”（铁路都是城际的没有村际铁路）和“米字型高铁”来拉动经济？

美国有3143个县（County），大都市区是一个以县为基础的跨行政区划地理区域，是一个人口和GDP的统计区域，而不是一个行政管辖区域。我国的城镇化已经进入大都市区化的发展阶段，但还没有官方的“大都市区（或都市圈）”的明确定义，没有“大都市区（或都市圈）”的人口、面积等相关统计数据，连其性质也缺乏明确说明，“大都市区（都市圈）”是一个行政管辖区域或仅是一种“空间形态”？而没有这些基础工作，会增加不必要的混乱。

我国正以人类历史上的空前规模经历美国、日本等发达国家从20世纪开始的大都市区化发展阶段，同时又面临着中国特有的各种体制和政策障碍，只有深化改革，进行体制机制创新，才能使大都市区成为中国经济增长的发动机，才能奠定城市群高质量发展的基石。

破解“城市行政区划面积倒置”等体制障碍（对发改委都市圈指导意见的建议之二）

由于一些超大和特大城市存在“城市行政区划面积倒置”，我国一线城市为中心的“都市圈”必然是一个跨行政区划的地理区域；那么，应由谁来编制“都市圈规划”？由一线城市编制跨行政区划的“都市圈规划”是否与2008年城乡规划法的规定相矛盾？

国家发改委《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》中，从都市圈（大都市区）的概念，到如何通过深化改革破解大都市区发展的体制政策障碍等方面存在诸多问题，值得商榷。

其中尤其重要的是大都市区发展的体制性、政策性障碍。《指导意见》提出培育发展现代化都市圈的一个基本原则是，“坚持深化改革、创新发展。以强化制度、政策和模式创新为引领，坚决破除制约各类资源要素自由流动和高效配置的体制机制障碍，科学构建都市圈协同发展机制，加快推进都市圈发展”。但如果不明确指出存在哪些“体制机制障碍”，如何深化改革？

世界各国的城市化一般分为两个阶段，传统城市化阶段和大都市区化阶段。在传统城市化阶段，人口和工商业不断向城市集聚，但集聚到一定程度后，有限的城市空间开始饱和，出现所谓城市病，表现为交通拥堵，土地价格上升，住房成本增加，形成集聚经济水平进一步提高的障碍。

在大都市区化阶段，工业开始向郊区和附近的城镇迁移，城市作为制造业中心的功能弱化，作为服务和管理中心的功能不断强化；伴随着通勤铁路的发展和小汽车的普及，居住在中心城市周边的城镇或郊区，每天通勤到中心城市工作成为可能，人口向中心城市周边城镇和郊区迁移和聚集，逐渐扩展到距中心城区30公里的地域，或进而扩展到距中心城区50公里甚至更远的地域，但一般不会超过70公里。因此大都市区的地域面积一般不超过2万平方公里。

美国在1920年代城市化率达到50%以后，开始进入大都市区化阶段，二战后进入快速发展期。1960年美国大都市区人口占全国人口的比例为63%，2010年大都市区人口占全国人口比例为83.7%。2010年美国366个大都市区人口比2000年增加10.8%，比1990年增加26.4%。2010年小都市区的人口占全美人口的10%，比2000年下降0.4个百分点（Census Bureau, 2011）。美国人口向大都市区集聚的过程仍在进行中。

美国人口和经济活动的空间结构是市场进行资源的空间配置的结果，其主要特征是：人口和经济活动高度集中在大都市区。2010年美国排名前100位的大都市区聚集了65%的人口，生产了75%的GDP，获得了92%的专利。美国排名前20位的大都市区聚集了37.4%人口，生产了46.6%的GDP，获得了63%的专利，大都市区同时是创新中心。美国经济不是50个州的经济，而是“大都市区经济（Metropolitan Economies）”。

我国2010年排名前100位的城市人口占全国人口的19.5%，生产的GDP占全国的50%，分别比美国低45.5个百分点和25个百分点；排名前20位的城市人口占全国人口的9%，GDP占全国的29%，分别比美国低28.4和17.6个百分点。这种差距反映出我国资源空间配置效率上的差距，我国人口和经济的集聚水平远低于美国，同时，也指示着我国人口空间流动和城市人口结构分布的方向。

东京大都市区的人口密度是北京的2倍，2008年每平方公里GDP为1.18亿美元，是北京市2010年每平方公里产出的8倍多，具有世界最高的土地产出效率。东京大都市区、大阪神户大都市区、名古屋等三大都市区聚集了日本50.9%的人口，创造了70%的GDP。

我国的自然资源禀赋与日本类似，只能实施集约型的城市化战略，发展大都市区经济，应大幅度提高排名前100位城市的人口和经济活动集聚水平，重点发展20个左右以特大城市为中心的大都市区。未来十年中国农村新转移出来的人口主要应当集聚在这20个大都市区，每个大都市区在1.5万平方公里左右的区域集聚多个中小城市，高密度地容纳2000万到4000万人口，至少要建设4万公里通勤铁路和城市轨道交通支撑20个大都市区的运行。

人口规模大、密度高的大都市区有更强的集聚经济，能够为第三产业，特别是生产性服务业和创新型企业提供更好的发展环境、更大的发展空间。美国的创新型企业主要出现在前20个大都市区，我国的创新型企业也主要集中在北上广深等少数特大型城市，而不是遍地开花。这是人口规模大、密度高的稠密本地劳动力市场（Thick Local Labor Market）所具有的集聚经济内在机制（匹配、共享、知识溢出）决定的。集聚经济推动增长的核心机制是市场规模的扩大和分工的深化，因而，可以创造出更多的需求和就业、更高的生产率和更多的创新。即杨格定理（劳动分工取决于市场规模，而市场规模又取决于劳动分工）阐释的自我增强机制。大都市区能够满足多样化的需求从而吸引更多的人和企业进入；而扩大的市场规模又导致了更细的产业间分工和更高的生产率，提供更多的工作岗位，导致更多的人口向大城市集聚。另外，这种正反馈机制会受到基础设施特别是交通基础设施的抑制，还有体制、政策方面的约束。

我国的创新型企业不够多的一个原因是我国的大都市区不够多、不够大。我国采取严格控制500万人口以上特大城市的人口和用地规模的政策，实际上限制了生产性服务业的发展和创新型企业的涌现，是使大都市区经济成为中国经济增长发动机的重大障碍。

我国的城镇化已经进入大都市区化（Metropolitanization）的发展阶段，其典型表现是工业企业从相当多的大城市迁出，在大城市周边出现一些新兴城镇，形成新的人口和产业集聚，出现跨行政区划的通勤族。例如，目前每天有数十万居住在河北燕郊、江苏昆山的居民到北京和上海上班，每天有数万居住在咸阳的居民到西安上班。大都市区的城镇空间结构和人口分布格局正在形成。但目前的体制机制和政府治理体系不能适应我国的大都市区化进程。

首先，是“城市行政区划面积倒置”造成的障碍。按照一般经济规律，大城市具有集聚经济和更完善的交通基础设施，会导致人口和经济活动在大城市及周边地区集聚和扩展。因此，城市人口规模越大，与其有紧密经济联系的地域范围也越大，其治理范围应当越大。而我国则出现了“城市行政区划面积倒置”现象，城市人口规模越大，行政区划面积越小。

我国城市的行政区划是在20世纪50年代划定的，当时为实现工业化要保障城市居民的粮食供应和社会福利，但保障能力的限制缩小了保障范围，大城市的行政区划面积普遍偏小。计划经济时期形成的城市行政区划已经不能适应发展大都市区经济的要求。以我国人口规模最大的一线城市为例，上海的行政区划面积只有0.63万平方公里，广州的行政区划面积为0.74万平方公里，深圳还不到2000平方公里，北京的行政区划经多次调整虽有1.64万平方公里，但适于城市建设的平原地区不到6400平方公里，而2013年全国289个地级以上城市的行政区划平均面积则达到1.72万平方公里。

我国超大和一些特大型城市的行政区划面积明显低于平均水平，由此导致市场机制推动下形成的人口集聚和经济活动空间扩展，与行政区划导致的行政壁垒相冲突，推高了房价，削弱了城市竞争力。在现有城乡规划法律和规划体制特别是“分灶吃饭”的财税体制和领导干部“GDP”考核体制下，“行政区划面积倒置”已经成为我国发展大都市区经济的严重障碍。

我国一线城市中“行政区划面积倒置”最严重的是深圳，以至深圳无法为我国最具创新能力的华为公司提供土地，华为不得不把终端总部搬到东莞。深圳正在经历快速大都市区化的发展过程。大量为深圳加工配套的企业在东莞、惠州建厂，很多人通勤到深圳上班，东莞、惠州实际上已经成为深圳大都市区的一部分，把东莞、惠州并入深圳，扩大深圳的行政区划面积是最好的选择。东莞市面积2460平方公里，惠州市面积11343平方公里，把东莞市、惠州市并入深圳，优化深圳市的行政区划，其总面积可达1.58万平方公里。深莞惠大都市区会产生数千公里的轨道交通建设需求和大量的城市建设需求，并有可能形成与东京大都市区体量相当的世界级大都市区，从而为建设粤港澳世界级城市群提供有力支撑。

但广东省很难做出这样的决定。东莞、惠州是广东省人均GDP排名靠前的地级市，而深圳是计划单列市。把东莞、惠州划归深圳将直接减少广东省级财政的收入，将直接影响广东的经济社会发展、教育医疗及社会保障。最后的安排是，把距离深圳市政府所在地100多公里以外汕尾市一块468平方公里的飞地划归深圳。汕尾市的人均GDP在广东省地级市排名中倒数第二，广东省或是想通过这种方式来带动汕尾市的发展。

因此，大都市区的发展必然面临体制障碍和各种利益冲突。但深圳大都市区的发展已经不是深圳自己的事情，也不是广东省的事情，而是发展大都市区经济、使大都市区成为中国经济增长发动机的全局性战略性问题。

其次，是城市规划体制和税收体制造成的障碍。我国经济的高速增长和快速城镇化，以及交通条件的改善使大城市与周边地区产生了紧密的经济社会联系，城市的空间结构正在大都市区化，但我国的城乡规划法律、体制和财税体制都无法适应这一变化。

2008年开始实施的《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城市规划法》）规定，城市总体规划及相关的交通规划要按行政区划，由所在地城市人民政府组织编制。《城乡规划法》的第十三条规定“省、自治区人民政府组织编制省域城镇体系规划”。这就是说，各地方政府只能在自己的“一亩三分地”做规划。我国的财税体制是“分灶吃饭”，地方政府首先考虑的必然是本地经济发展、财税收入和本地居民的社会保障及福利问题，在实际行动中必然把自己的“一亩三分地”放在优先地位。

例如，北京2004年的城市总体规划在自己行政管辖区内规划建设11个新城，包括距离北京市中心80公里的密云、平谷、延庆新城，但没有责任和权力考虑距离仅30公里的河北燕郊镇的规划，以及到燕郊的通勤铁路，北京也缺乏这样的动因。虽然燕郊镇与北京市在同一大都市区的空间范围之内，但其规划是河北省城镇体系规划的组成部分，而与北京没有关系。但在市场机制驱动下，燕郊镇人口已迅速增长到60万，超过北京的任一个远郊新城，且与北京有更紧密的经济社会联系。规划上的不衔接已经造成了北京东部通道上严重的通勤难。更重要的，如果城市总体规划上不能相互协调，不能事先对通勤铁路的线位进行规划控制，将极大地提高通勤铁路的建设成本，甚至无地可建，并将引发北京与燕郊之间日益严重的交通问题。

类似的，西安规划建设60公里以外的阎良新城，但距西安仅25公里的咸阳不在规划之内，因为咸阳不属西安市行政区划，西安在城市总体规划上就无法把咸阳作为一部分来考虑。西安以西咸一体化的名义与咸阳一同申报建设地铁1号线，但建到距咸阳市6.3公里的后卫寨止步，转而修建市内地铁。而没有大容量轨道交通连接，西咸一体化就难以推进。

《指导意见》提出要编制“都市圈规划”，由于一些超大和特大城市存在“城市行政区划面积倒置”，我国一线城市为中心的“都市圈”必然是一个跨行政区划的地理区域，那么，应由谁来编制“都市圈规划”？由一线城市编制跨行政区划的“都市圈规划”是否与2008年城乡规划法的规定相矛盾？

我国正以人类历史上的空前规模经历美国、日本等发达国家从20世纪开始的大都市区化发展阶段，同时又面临着中国特有的各种体制和政策障碍，只有深化改革，进行体制机制创新，才能使大都市区成为中国经济增长的发动机，才能奠定城市群高质量发展的基石。

破解城市规划土地利用等体制方面对发展大都市区轨道交通的掣肘（对发改委都市圈指导意见的建议之三）

“轨道交通并不是运人的工具，而是让沿线地区可居住的手段。”

国家发改委《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》中，从都市圈（大都市区）的概念，到如何通过深化改革破解大都市区发展的体制政策障碍等方面存在诸多问题，值得商榷。

《指导意见》关于“打造轨道上的都市圈”的要求，对于以特大城市为中心城市的大都市区具有极为重要的意义，没有强大轨道交通网络的支撑，千万级人口的大都市区是无法运行的。《指导意见》提出要“构建以轨道交通为骨干的通勤圈”，“加快实现便捷换乘，更好适应通勤需求”。这无疑是解决目前我国一线城市和很多特大城市严重交通拥堵等大城市病，支撑大都市区或“都市圈”可持续发展的重要保证。但这些仅仅不过是一些良好愿望的表述，各种体制、政策上的障碍使这些愿望无从实现。

以北京市和东京大都市区（一都三县）进行比较，北京市的面积大于东京大都市区，人口规模和人口密度则小于东京大都市区，但东京的交通拥堵程度远小于北京，问题的关键在于东京大都市区有2500公里轨道交通（包括城市轨道交通、通勤铁路），1514个轨道交通车站，轨道交通里程和车站数量是北京的4倍以上。

如果用中心城区的数据进行比较，北京五环内的面积667平方公里，中央政府和北京市的党政部门都在五环之内，2014年五环内常住人口为1053.6万，地铁运营里程约为527公里。东京23区的面积622平方公里，日本中央政府和东京都政府部门都在东京23区之内，白天人口为1128.5万，轨道交通里程约为716公里。两个中心城区有一定的可比性。根据2008年的统计，东京23区在上下班时间的绿色出行分担率高达94%，其中轨道交通高达79%，小汽车的出行分担率仅为4%；而2014年北京五环内的绿色交通分担率为60.6%，其中轨道交通仅为19.4%，小汽车和出租车的分担率高达37.7%。

这种出行结构上的差距不仅是轨道交通里程上的差距造成的，而且是城市空间结构差异的结果，而城市空间结构的差异在很大程度上是城市规划、土地利用、轨道交通建设运营主体等方面的体制、政策因素决定的。

首先，是我国轨道交通发展理念和城市规划体制上的不适应。日本大都市区轨道交通的发展理念并不仅仅是“适应通勤需求”。日本“站城一体化”开发的先驱，阪急电铁的创建者小林一三在20世纪初就提出，“轨道交通并不是运人的工具，而是让沿线地区可居住的手段”。东急电铁的五岛庆太在1950年代初策划“东急多摩田园都市”建设，他认为轨道交通不在于把各个站点连接起来，而是在轨道交通通道上开发房地产的机会。这种开发理念成为日本民营铁路普遍采用的发展模式。这就要求在轨道交通车站及周边，特别是轨道交通枢纽车站，进行高强度开发，而城市规划对容积率的控制就必须更具灵活性。

2005年，涩谷车站周边被日本政府选定为特定城市更新紧急强化区，允许进一步放宽容积率限制进行更高强度的开发。东急“涩谷之光”项目的容积率从原来的7提高到接近14。2012年，东急集团的“涩谷之光”城市综合体开业，该建筑地上34层、地下4层，高182米，总建筑面积14.45万平方米，综合了轨道交通（包括地铁）车站、商业、餐饮、办公、剧场、创意空间、多功能展览、空中花园等功能。目前，涩谷的站城一体化建设正进一步扩展到附近的4个街区，计划建设8座高度100米以上的高层建筑，总建筑面积近100万平方米；其中的涩谷站大厦，地上47层、地下7层，地上高度230米，超过“涩谷之光”近50米，将成为该地区的新地标。涩谷站大厦的最上层设置有室外和室内观景台，建成后将成为日本规模最大的屋顶观景广场，可以远眺富士山风景。涩谷站大厦预计在2020年东京夏季奥运会前投入使用。涩谷站城一体化开发的4个街区建设项目预计2027年完成。涩谷将成为另一个集聚了几乎所有城市功能的“车站城市”。在东京大都市区，依托轨道交通就能够完成工作、居住、购物、医疗、教育、娱乐等所有日常活动。

而我国城市规划仍在沿袭僵硬的计划经济模式，制订城市总体规划后，就开始制订各地块的控制性详细规划，对土地使用性质、容积率、建筑高度、建筑密度、停车泊位、配套公共设施等刚性指标做出限制性规定。然而，在城市快速发展时期，规划师无法事先预测经济、社会、环境变化是否会改变一些地块的使用性质，也无法预测各地块的开发主体对土地使用的要求。其结果是，先把凭规划师主观想象做出的控规以法规形式确定下来，在土地开发活动发生时，再通过烦琐程序对控规事先确定的刚性指标进行修订。控规的编制和修订过程，变成规划部门不断自己设套又自己不断解套的过程。在这种规划体制下，新建轨道交通车站的容积率通常没有多少调整空间，我国城市轨道交通枢纽车站的容积率很少超过4。这使得轨道交通增加土地价值的功能根本无从实现，人们日常出行对轨道交通的依赖性也无法形成。

其次，是建设用地管理体制和轨道交通及物业建设运营模式上的不适应。日本的民营轨道交通企业同时也是房地产开发主体，轨道交通建设运营导致的土地升值能够通过房地产开发得到回报。东急电铁建设运营了31.5公里“多摩田园都市线”，同时主导开发了面积为50平方公里的“多摩田园都市”，2012年东急多摩田园都市的人口已达60万，成为日本规划建设的规模最大的新城。东急电铁的站城一体开发已经进行了半个多世纪，并仍在进行中。

日本大都市区轨道交通建设能得到政策优惠和政府补贴，但不会直接补贴运营。通勤铁路如果有足够大的运量，建设运营主体就不仅能够在轨道交通运输服务上赢利而且能从房地产开发经营业务中赢利，由此形成城市轨道交通可持续的运营模式。

而我国城市轨道交通是一种碎片化的经营模式。轨道交通建设运营企业不是房地产开发主体，只负责轨道交通的建设运营，而房地产开发企业无须考虑业主的交通出行。按照现在的建设用地管理规则，轨道交通车站及周边土地的商业及房地产开发必须严格遵守“招拍挂”程序，轨道交通建设主体不能获得由轨道交通产生的土地升值回报，而且轨道交通运输服务价格受到政府严格管制。这使得轨道交通不是一个产业，而是一种公益事业，要完全靠城市政府投资建设，轨道交通运营还需要政府补贴。

按照北京、上海的城市总体规划，2035年城市轨道交通里程要分别达到2500公里和2200公里，而目前这两个城市的轨道交通里程都只有600多公里。在国家发改委最近批准的上海、武汉轨道交通规划中，一些轨道交通项目每公里的建设成本已经高达20亿元。即使北京、上海这样经济实力雄厚的城市也无法支撑上千公里轨道交通的建设和运营。发展城市轨道交通将成为各城市政府越来越沉重的债务负担，不深化改革，现行城市轨道交通发展模式是不可持续的，“打造轨道上的都市圈”更无从实现。

再次，是铁路和城市轨道交通管理体制上的行政壁垒和对民营企业的壁垒。《指导意见》提出要推动干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通“四网融合”。目前干线铁路、城际铁路主要由中铁总（原铁道部）负责规划建设运营；而市域（郊）铁路、城市轨道交通由当地城市政府负责规划建设运营，由城乡建设部负责相关政策制定。

实际上，“市域（郊）铁路”的名称本身就体现着行政壁垒，市域（郊）铁路是指城市行政管辖区域内的铁路，或城市郊区的铁路，而不是可以跨行政区划发挥通勤功能的铁路。“市域（郊）铁路”规划、建设、运营不仅存在与中铁总的行政壁垒，而且存在与相邻省市间的行政壁垒。例如，上海轨道交通11号线进入江苏昆山境内约5.6公里，实现了与花桥国际商务城的连接。这是全国唯一的跨省轨道交通项目，在规划阶段就需要国家发改委审批，沪苏双方又按照“近期贯通，远期分开”的原则制定建设运营方案。这种管理体制已经被人们认为是理所当然，然而进行简单的国际比较就可以发现问题所在。

日本没有设立过铁道部这样的政府行政管理部门，日本国铁也承担城市轨道交通的职能。在日本城市化过程中，东京大都市区内日本国铁以货运为主的铁路逐渐转变为客运铁路。最典型的，日本国铁管理的山手线由客货混跑铁路转变为只从事客运的城市轨道交通。1960年代面临东京人口高速增长造成的通勤难，日本国铁在东京大都市区半径30公里范围内组织五方面作战，从五个不同方向投入巨额资金进行技术改造，实现铁路的双复线化（以便同时开行快速通勤列车）、高架化、电气化。1987年日本国铁民营化以后，东京大都市区内的原国铁线路大多划归东日本铁路公司，34.5公里环状的山手线成为东日本铁路公司最盈利的线路。东日本铁路公司高度重视站城一体开发，提出了“车站改变城市，车站成为城市”的经营理念。

日本民营铁路在日本三大都市圈发展中发挥了重要作用。东京大都市区有7家民营铁路公司，分别在7个不同方向建设和运营自己的通勤铁路网（共1135公里），分别连接到山手线，共设668个轨道交通车站，7家民营铁路公司都在车站周边进行房地产开发。东京大都市区的居民大多居住在轨道交通车站周边，轨道交通成为最便捷的出行方式。实际上，日本大都市区轨道交通的站城一体（也称为TOD）开发模式，最适合民营企业。因为轨道交通导致的土地升值和人口集聚要经历一个长期过程，需要有一个长远战略，需要长期专注、逐步地开发。而政府会因换届而改变发展思路。

而在我国，几乎没有民营企业进入城市轨道交通建设运营领域。城市规划、土地开发利用、建设运营管理等方面的体制、政策障碍使得民营企业无法进入。中铁总则没有把城市轨道交通客运看作自己应承担的职能，虽然在大都市区内中铁总有利用率很低的线路、站场资源，但进行站城一体化开发同样面临城市规划、土地开发利用、运营管理方面的体制政策障碍。

2013年《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》提出，“加大力度盘活铁路用地资源，鼓励土地综合开发利用。支持铁路车站及线路用地综合开发”。国务院的这些要求为中铁总进行土地综合开发、参与新型城镇化建设提供了政策支持。但现行城市规划、土地利用的体制和城市政府的自身利益使国务院的意见无法落地。铁路自身也不具备实施国务院意见的体制机制。中铁总债务负担沉重，思考问题的出发点是整个路网，不可能具体到各大城市铁路用地资源的开发利用。而各铁路局集团公司没有投资和进行资产处置的权利，不是真正的市场主体，工作绩效与收入不挂钩，缺乏提高铁路用地资源效率的动因，更谈不上进行站城一体化开发。

大都市区轨道交通发展面临的各种体制、政策障碍使资源不能得到有效的整合利用，“打造轨道上的都市圈”就只能靠各城市政府出让土地的收入来勉强支撑。我国正以人类历史上的空前规模经历美国、日本等发达国家从20世纪开始的大都市区化发展阶段，同时又面临着中国特有的各种体制和政策障碍，只有深化改革，进行体制机制创新，才能使大都市区成为中国经济增长的发动机，才能奠定城市群高质量发展的基石。