深汕特别合作区：特大城市行政区划需要调整的典型例证

原载财新网，2018年8月28日

深汕特别合作区与深圳的距离超出了一般的通勤距离，把东莞、惠州并入深圳，扩大深圳的行政区划面积是最好的选择，但广东省很难做出这样的决定

有媒体报道：深圳市副市长王立新8月22日在2018（第四届）中国智慧城市国际博览会的粤港澳大湾区创新论坛上说，深圳将有高铁和高速公路直通深汕合作区，深汕特别合作区内所有居民也将转成深圳户籍。王副市长称“深圳的一个新发展机遇就是深汕特别合作区”。在笔者看来，这与其称为机遇，不如看作是我国特大城市行政区划迫切需要调整的一个典型例证。

深汕特别合作区是广东省汕尾市西部一块468平方公里的区域，不与深圳市相邻，而是与广东省惠州市东部相邻，深汕特别合作区实际上是深圳市跨越惠州市在汕尾市得到的一块“飞地”。

深圳市统计局今年4月中旬发布的统计公报中，深汕特别合作区2017年的GDP已经首次纳入深圳GDP统计中。这说明深汕特别合作区将成为深圳市的一个下辖区。深汕特别合作区有可建设用地145平方公里，这或可缓解目前深圳市发展面临的土地资源瓶颈。

“城市行政区划面积倒置”扭曲了资源空间配置

我国的超大城市和特大城市的发展几乎都存在土地资源稀缺的障碍。在我国的超大城市“城市行政区划面积倒置”是一个普遍现象，即城市人口规模越大，行政区划面积越小。以我国人口规模最大的一线城市为例，上海的行政区划面积只有0.63万平方公里，广州的行政区划面积0.74万平方公里，深圳还不到2000平方公里，北京的行政区划经多次调整虽有1.64万平方公里，但适于城市建设的地区只有7000多平方公里，而2013年全国289个地级以上城市的行政区划平均面积则达到1.72万平方公里。我国一线城市中“行政区划面积倒置”最严重的是深圳，以至深圳无法为我国最具创新能力的华为公司提供土地，华为不得不把终端总部搬到东莞。

按照一般经济规律，大城市具有集聚经济效应和更完善的交通基础设施，会导致人口和经济活动在大城市及周边地区的集聚和扩展。因此，城市人口规模越大，与其有紧密经济联系的地域范围也越大。把美国366个大都市区按人口规模排序，排名前20位大都市区的平均土地面积为1.83万平方公里，排名前100位大都市区的平均土地面积为1.09万平方公里，366个大都市区的平均面积为0.65万平方公里。

我国城市政府对经济社会事务的干预和影响远大于美国，不同行政区划间的行政壁垒也远大于美国。在城乡规划、财税收入分配、教育医疗和社会保障等方面，特大城市行政区划面积倒置对经济社会发展会产生重大影响。例如，我国特大城市区划面积过小以及控制特大城市建设用地供给，增加“中小城市、县城建设用地供给”的政策，导致了土地资源的空间错配。其结果是，在没有市场需求的中小城市和小城镇出现了大量空置的商品房和各类开发区中大片的闲置土地。而在有市场需求的地方缺乏土地资源，大幅度抬高了特大城市和部分大城市的房价，加剧了财富的两极分化；抬高了工商业的要素成本，直接降低了中国制造的国际竞争力，对我国实体经济的发展造成了严重损害。

资源空间配置效率低下已经成为高质量发展的重大障碍

大城市（大都市区）更有利于创新，有更高的生产率。美国的创新型企业主要出现在前20个大都市区，我国的创新型企业也主要集中在北上广深等少数大城市，而不是遍地开花。美国人口和经济活动的空间结构是市场进行资源空间配置的结果，其主要特征是：人口和经济活动高度集中在大都市区。2010年美国人口排名前100位的大都市区聚集了65%的人口，生产了75%的GDP，获得了92%的专利。美国排名前20位的大都市区聚集了37.4%人口，生产了46.6%的GDP，获得了63%的专利。大都市区同时是创新中心。美国布鲁金斯研究所认为，美国经济不是50个州的经济，而是“大都市区经济（Metropolitan Economies）”。

2010年我国排名前100位的城市人口占全国人口的19.5%，生产的GDP占全国的50%，分别比美国低45.5个百分点和25个百分点；排名前20位的城市人口占全国人口的9%，GDP占全国的29%，分别比美国低28.4个百分点和17.6个百分点。这种差距反映出我国资源空间配置效率上的差距，可以说明我国第三产业占GDP比重低的主要原因。同时，也指示着我国人口空间流动和城市人口结构分布的方向。

我国人口和经济的集聚水平与美国存在巨大差距，这种差距是与产业结构上的差距紧密联系的，2011年美国第三产业占GDP的比重为80%，而我国仅为46%。我国经济的“调结构”不仅要调整二、三产业结构，而且应当调整人口和经济活动的空间结构，特别是把大量农村人口转移到大都市区，因为大都市区（大城市）才能为服务业创造发展空间，更有利于创新，也更有利于实现乡村振兴。

特大城市行政区划面积倒置，严格限制500万人口以上城市人口和用地规模的政策，不仅不利于优化我国人口、土地等资源的空间配置效率，还抑制了第三产业的发展，不利于乡村振兴战略的实施。简单的纵向和横向国际比较分析就可以说明这些问题之间的内在联系。

1980年和2017年我国的产业结构（第一、二、三产业占GDP的比重）的变化和城镇化率的变化如下表所示：

这里假设第一产业的GDP是农业的产出，因而实际扩大了农业产出的数量，但这不会影响而会加强主要的分析结论。1980年到2017年我国农业产出占GDP的比重从30.4%下降到7.9%，而同期农村人口占全国人口的比重仅从80.6%下降到41.48%。这意味着1980年每百分之一的农民生产了0.377%的GDP，而到2017年每百分之一的农民只生产了0.19%的GDP。虽然37年间农民的生活水平和收入水平有了提高，虽然政府加大对农业的投入和补贴，但农业产出的相对份额却在大幅度下降，2017年农民从农业生产中获得的收入所占GDP份额只相当于1980年的一半左右。

2015年美国第一、第二、第三产业产出占GDP的比重分别为1.65%、29.38%、68.97%，美国在这三个产业中的人口占全国人口的比重分别为1.53%、18.95%、79.52%。这说明美国每百分之一的农业人口生产了1.078%的GDP，美国已成功地通过大都市区化把人口转到第三产业。

纵向和横向国际比较说明近40年来我国农民从农业生产获得的相对收入水平在不断下降，如果不把大量的农村人口转移到城市及大都市区内的城镇、大幅度提高农业劳动生产率，乡村振兴是难以实现的。特别是横向国际比较进一步说明，我国的农村人口太多，几亿人靠农业吃饭，无法实现规模经济，是无法实现乡村振兴的，必须把大量农村人口转移到第三产业。

1980年到2017年我国第二产业占GDP的比重从49%下降到40.5%，第三产业占GDP的比重从20.6%上升到51.6%。这种第二产业产出比重下降、第三产业产出比重上升的趋势还将继续，这是世界各国经济增长在产业结构上出现的普遍趋势。问题在于我国第三产业发展的速度还不够快，或者说由于我国城镇化特别是人的城镇化的速度还不够快，我国特大及以上城市还不够大、不够多。因为第三产业是服务型经济，具有非常强的集聚经济属性，主要在城市特别是大城市和大都市区，第三产业才有更大的发展空间。

从城市化的发展趋势看，在城市化水平很高的美国和日本，大都市区的人口仍在增长，而一些中小城市的人口则很少增长或下降。1960年美国大都市区人口占全国人口的比例为63%，2010年美国366个大都市区人口占全国人口比例为83.7%，产出占美国GDP的89%。2010年美国366个大都市区人口比2000年增加10.8%，比1990年增加26.4%。2010年小都市区的人口占全美人口的10%，比2000年下降0.4个百分点（Census Bureau, 2011）。日本东京、大阪、名古屋三大都市区的人口规模从1950年以来一直在不断增长，其他中小城市的人口则少有增长或下降，虽然日本政府自20世纪60年代以来实施“全国综合开发计划”，力图实现“国土均衡发展”，但几乎没有任何作用。这是市场机制进行资源空间配置的必然结果，是集聚经济和不平衡发展规律作用的必然结果。

发展大都市区经济是实现高质量发展的必然趋势

大都市区（Metropolitan Area）是指以大城市为中心，由多个与中心城市有较强通勤联系城镇组成的区域。传统的城市概念已经无法反映这种城市空间结构。美国在20世纪50年代界定了以县为基础的大都市区概念，大都市区由至少一个5万以上人口的核心城市及与核心城市有较高经济社会一体化程度的邻近县（County）组成，邻近县及城镇成为大都市区组成部分的最低标准是，有15%的工作人口通勤到核心城市上班。美国的大都市区通常是一个跨行政区划的地理区域，是一个人口和GDP的统计区。大都市区是一个经济统计概念，不同于我国城市的行政管辖区域。

二战后，在美国占领下，日本接受了大都市区的概念，并把Metropolitan Area一词翻译为“都市圈”，日文的“都市圈”写法与中文相同，导致某些学者使用日文的译法，但都市圈的译法容易造成圆圈状地域的误解，或随意画出大小不同的都市圈，而忽略了从本质上讲，大都市区是一个存在紧密经济社会联系的区域，是基于通勤联系的本地劳动力市场。

人口向大城市、大都市区集聚是市场进行资源空间配置的结果。对此，经济学用外部规模经济或集聚经济的匹配、共享、知识溢出等三个机制来解释。杨格定理（劳动分工取决于市场规模，而市场规模又取决于劳动分工）可以更好地解释集聚经济的自我增强现象。大城市能够满足多样化的需求从而吸引更多的人和企业进入大城市；而扩大的市场规模又导致更细的产业间分工和更高的生产率，提供更多的工作岗位；导致更多的人口向大都市区集聚，形成正反馈的循环。集聚经济推动增长的核心机制是市场规模的扩大和分工的深化，因而，可以创造出更多的需求和就业、更高的生产率和更多的创新。

大城市有足够多的人口，医院才能够进行更细的分工，儿童、口腔、心脏等专科医院才可能生存；各种类型的金融机构、律师事务所、会计师事务所等生产性服务企业才可能存在；大城市不仅需要高技能人才，同时也需要大量的清洁工、街头摊贩、快递员等各类人员；500万人口以上的大城市才有可能支撑地铁的建设和运营。大都市区能够为第三产业和创新型企业提供更好的发展环境、更大的发展空间。第三产业提供的服务不同于制造业最根本区别是，服务的生产过程和消费过程是同时进行的，而制造业产品是先生产后消费。因此，第三产业主要在人口规模大、密度高（这二者之间通常存在紧密的相互联系）的大城市有更大的扩展空间。

我国的自然资源禀赋与日本类似，日本大都市区经济已经达到规模是我国可以借鉴的。日本三大都市区聚集了50.9%的人口，创造了70%的GDP。东京大都市区（一都3县）面积1.35万平方公里，人口3500万，2008年的GDP为1.599万亿美元，是2010年北京GDP的7.1倍和上海的5.87倍；东京大都市区每平方公里产出1.18亿美元（2008年），是北京的8.6倍和上海的2.75倍（2010年）。我国人口是日本的10倍，出现10个左右与东京大都市区经济体量相当的大都市区，应当是高质量发展可以实现的。

我国应取消严格控制500万人口以上特大城市人口和用地规模的政策，进行资源空间配置的供给侧结构性改革，充分发挥大城市发展第二、第三产业的潜力，进一步提高排名前100位城市的集聚经济水平，重点发展20个人口规模在3000万左右的大都市区，使大都市区成为经济增长的发动机。为此，需要把部分特大城市的行政区划扩展到可能存在紧密经济联系的1.5万平方公里左右的区域。这仅涉及不超过20个副省级以上城市及这些城市周边的少数县，影响面较小。在操作上，可将直辖市和部分省会城市（包括副省级城市）半径70公里左右的地域，以县为单位划归相应城市的行政区划。

我国的城市化要顺应城市发展规律。世界各国的城市化一般分为两个阶段，传统城市化阶段和大都市区化阶段。在传统城市化阶段，人口和工商业不断向城市集聚，但集聚到一定程度后，有限的城市空间开始饱和，出现所谓“城市病”，表现为交通拥堵、土地价格上升、住房成本增加，形成集聚经济水平进一步提高的障碍。在大都市区化阶段，制造业开始向郊区和附近的城镇迁移，城市作为制造业中心的功能弱化，作为服务和管理中心的功能不断强化；轨道交通和道路网络的发展使得居住在中心城市周边的城镇或郊区，每天通勤到中心城市工作成为可能，人口向中心城市周边城镇和郊区迁移和聚集，逐渐扩展到距中心城区30公里的地域，或进而扩展到距中心城区50公里甚至更远的地域，但通勤联系范围一般不会超过70公里。因此大都市区的面积在1.5万平方公里左右，一般不超过2万平方公里。

我国的城镇化已经进入大都市区化（Metropolitanization）的发展阶段，其典型表现是工业企业从相当多的大城市迁出，在大城市周边出现一些新兴城镇，形成新的人口和产业集聚，出现跨行政区划的通勤族。例如，目前每天有数十万居住在河北燕郊的居民到北京上班，同样有数十万居住在江苏昆山的居民到上海上班。河北燕郊、江苏昆山已经从小城镇迅速发展成中等城市，形成了不同程度的产业集聚。河北燕郊、江苏昆山所以能取得高速发展，最重要的原因是它们分别距离北京、上海在30公里左右，分别位于北京、上海大都市区之内。

深圳也正在经历快速大都市区化的发展过程。东莞、惠州所以能取得较快发展，一个重要原因是二者紧邻深圳。大量为深圳加工配套的企业在东莞、惠州建厂，很多人通勤到深圳上班，东莞、惠州实际上已经成为深圳大都市区的一部分。东莞市面积2460平方公里，惠州市面积11343平方公里，把东莞市、惠州市并入深圳，优化深圳市的行政区划，其总面积可达1.58万平方公里。深莞惠大都市区会产生上千公里的轨道交通建设需求和大量的城市建设需求，并有可能形成与东京大都市区体量相当的世界级大都市区。

但目前的安排是，把距离深圳市政府所在地100多公里以外的一块飞地划归深圳，计划建设深汕特别区新城并用高铁与深圳连接。但如果没有补贴，高铁并不能成为大多数人的通勤选择。深汕特别合作区与深圳的距离超出了一般的通勤距离，因此不能成为深圳大都市区一个组成部分。深汕特别合作区也无法融入深圳本地劳动力市场。城市通勤距离的延伸是一个渐进的过程，从10公里逐渐到30公里、50公里，但很少超过70公里。因此无法想象深圳的本地劳动力市场会跨越邻近的惠州去衔接100公里以外的深汕特别合作区。因为对于就业者来说，在就业选择时要在收入与通勤距离之间进行成本收益分析，过远的通勤距离要由更高的收入来补偿；企业选址则要靠近城市中心，或方便客户来访、员工上班的交通枢纽。深圳100公里以外的深汕特别区新城对企业是缺乏吸引力的。

这就是说，建设深汕特别区新城将成为深圳的沉重负担而不是发展的机遇。那么，设立深汕特别合作区的目的何在？

优化大城市行政区划破解发展大都市区经济的体制障碍

设立深汕特别合作区不是深圳市的选择而是广东省的决定。实际上，早在2011年2月广东省委、省政府就批复了《深汕（尾）特别合作区基本框架方案》，正式设立深汕特别合作区。合作区党工委、管委会为省委、省政府派出机构，享有地级市一级管理权限，委托深圳、汕尾两市管理，深圳市主导经济管理和建设，汕尾市负责征地拆迁和社会事务。

而本次要运作的深汕特别合作区则成为深圳市的一块飞地。汕尾市的人均GDP在广东省地级市排名倒数第二，仅为深圳的1/6，广东省或是想通过这种方式来带动汕尾市的发展。

为解决深圳发展面临的土地资源瓶颈，把东莞、惠州并入深圳，扩大深圳的行政区划面积是最好的选择。但广东省很难做出这样的决定，东莞、惠州是广东省人均GDP排名靠前的地级市，而深圳是计划单列市。把东莞、惠州划归深圳将直接减少广东省级财政的收入，将直接影响广东的经济社会发展、教育医疗及社会保障。

我国的新型城镇化已经进入大都市区化的发展阶段，虽然在政府层面还没有明确大都市区的概念，但成都、重庆等一些城市已经在城市规划中明确提出了建设大都市区规划，湖北省提出“武汉城市圈（Wuhan Metropolitan Area）”的概念，浙江省提出建设杭州、宁波、温州、金华义乌等四大都市区。但大都市区的发展必然面临体制障碍和各种利益冲突。深圳大都市区的发展已经不是深圳自己的事情，也不是广东省的事情，而是大都市区发展中带有全局性战略性的问题。在中美贸易冲突不断扩大、经济下行风险日益加大的形势下，使大都市区成为中国经济增长的发动机已成为重要的战略选择。深圳大都市区如何发展应当由中央高层决策。