第二章 社区治理结构：定义、理论规范与现实经验

第一节 社区治理结构的定义、渊源及历史演变

一 社区治理结构的定义

社区治理结构是在社区治理的实践运作过程中，对社区事务可能产生实质性影响的多个不同行动主体，以及他们之间形成的较为稳定的相互权力关系。这一定义实际上指向了三个极其关键的内容：其一，构成社区治理整体结构的行动主体，有哪些能够对社区事务产生实质性影响？其二，这些能够对社区事务产生实质性影响的社区行动主体之间的相互关系表现为何种形态？[1]其三，不同的行为主体可能以不同的方式进行组合和搭配，形成了社区治理中不同的治理结构特征。

有学者从权威来源、运作过程、民主参与、权力行使等维度，对政府组织、市场组织、社会组织三大组织部门在“统治”“管理”“治理”三种理想类型治理结构特征中所扮演的角色进行了详细的对比，指出了不同治理结构的特征差别；[2]也有学者从治理网络的扩展方向与范围、协作的形式概括出城市社区治理的三种典型类型：传统型社区、协作型社区和行政型社区。它们分别以南京市苏州路社区、上海华山社区、深圳彩虹社区为代表。驻区单位、业主委员会、社区工作站等不同社区行动主体，通过非正式关系、协商或协调、协调等不同协作方式，[3]参与社区治理的运转实践。

虽然研究者可以从较为细致的角度对社区治理结构做出较为全面的分析，但是就笔者而言，社区治理结构的核心问题最终仍然取决于社区权力结构。“社区权力结构和社区权力运行与城市社区治理绩效息息相关。社区权力结构决定了社区治理主体的类型、权力大小和权力关系，社区权力运行决定了社区主体的治理方式和互动方式。社区权力结构和权力运行直接影响着治理主体的治理能力，进而影响社区治理绩效。社区权力结构和社区权力运行成为城市社区权力研究关注的重要方面”，[4]社区权力结构的这些特征，使它成为社区治理结构中最为关键的内容。同时，社区权力研究在串联城市研究和社区研究中的价值和它在跨国比较中的方法论意义，都使得它能够成为社区治理（结构）研究的焦点。[5]

二 城市社区治理结构研究的渊源

正因为社区权力在社区治理结构中的中心位置，对城市社区治理结构的研究也是从社区权力研究开始的。社区权力研究由林德夫妇（R.S.Lynd & H.M.Lynd）1929年在《中镇：一项美国文化研究》中提出，他们开创了社区研究中的综合研究范式——描述社区不同部分并解释这些不同部分的相互关系。[6]他们通过声望研究法发现，中镇社区运作实际上由单一权力结构支配，权力结构核心是富有的玻璃制造商Ball家族，其控制权力从经济生活领域毫无限制地扩张到许多领域。[7]这也就意味着，中镇的社区治理结构是单一权力主体占据主导地位的“垄断式”社区治理结构。之后，亨特（F.Hunter）对亚特兰大市的研究响应并扩展了林德夫妇的分析路径，认为该市的权力结构是由少数真正领袖构成的“影子俱乐部”主导，其他不同行业精英参与的四级金字塔型结构。[8]他的研究表明，尽管亚特兰大市的社区权力并没有像中镇的社区权力这样集中在某一个家族手上，但社区权力仍然是相对较为集中的权力结构。他们对社区权力的这种主张也被后续研究者称为社区权力研究的“精英控制论”。

与精英控制论不同，罗伯特·达尔（R.Dahl）在对康涅狄俄州的纽黑文（New Hovern）15万人社区进行的研究中，以对决策的实际参与和实际运行来判断权力结构，主张了“多元权力论”——不同类型领导者在城市不同的经济、社会、公共事务的重要议题上发挥着不同的作用，[9]并不是某一类型领导者在所有重要议题上都掌握着权力。在后续的研究中，罗伯特·达尔被称为多元主义的领军人物。

在林德夫妇和罗伯特·达尔等人的号召下，维迪奇和本斯曼（A.J.Vidich & J.Bensman）、梅塞尔（J.Meisel）、维尔德斯基（A.B.Wildavsky）、罗杰斯（D.Rogers）、罗斯（P.H.Rossi）、安格尔（R.E.Agger）、戈德里奇（R.E.Goldrich）和斯旺森（B.E.Swanson）等人基于不同社区经验材料，发现了不同的社区权力结构类型化特征——社区治理结构。对社区治理结构的关注，一度占据美国城市社会研究的中心位置。

三 中国城市社区治理结构的历史演变

新中国成立后很长一段时期内，中国城市社会的治理都是依托各种不同形式的单位来实现对城市基层社会的管控。[10]这些层级、规模、经营性质等具有差异的单位，不仅对城市的经济发展起着至关重要的作用，在城市的社会管理中同样也扮演着极其关键的角色。部分城市，如矿产资源城市——辽宁省盘锦市、军工产业城市——陕西省汉中市等特殊类型的城市，在城市发展历史中更是由关键性单位的经济生产和社会管理带动整个城市的经济生产和社会管理，甚至少数城市的城市发展历史更是显示出“兴也单位、衰也单位”的历史轨迹。在这一阶段中，城市社区治理结构极大地依赖于单位的层级、规模和经营性质，相对独立的城市社区治理结构并未完全形成。

改革开放后，受国家社会体制改革的整体影响，中国城市社区的治理结构也在经历从“单位为主、街居为辅”转变为“单位为辅、街居为主”治理结构的过程，街道和居委会在城市社区治理中扮演着日益重要的角色，单位原来承担的社会管理的职能逐步被分解，其在城市社区治理中的作用开始日益消退。[11]不仅如此，在以街道、居委会为主导的城市社区治理结构中，社区权力结构也在经历着从“精英权力论”到“多元权力论”的变迁，对社区事务产生实质影响的行动主体从由单位基本包办一切，转变为社区治理结构中包括街道、社区居委会、社区居民、辖区（重要）单位、社区社会组织等，[12]街道或者居委会并不能完全垄断社区治理的权力。关注社区治理新动向的研究把居委会、业委会、物业公司称为社区治理的三驾马车[13]。这些无不凸显着不同于以往的权力主体在社区治理结构中的进入及参与，城市社区治理结构逐渐从封闭式走向开放式。

有研究者认为，从“社区管理”到“社区治理”理念的转变，正是由以往的街道、居委会占据单一垄断性地位的社区治理结构转变为街道、居委会与辖区（重要）单位、社区社会组织、业主（委员会）、物业公司等社区其他行动主体有效互动的社区治理结构。[14]而这恰也呼应了从十六届三中全会以来社会建设和社会管理创新的重要性开始凸显的宏观形势变化。[15]执政党和国家在执政治国中从强调自上而下的“管理模式”转变为上下互动、国家与社会相结合双向式的“治理模式”，[16]当前城市社区治理结构面临着重新调整甚至转型的重大机遇空间。而如何描绘、分析、预测及诊断城市社区治理结构的转型，成为城市社区治理研究的关键组成部分。